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2025년 02월 12일 15:25 김평화 기자

"투기막자"며 나온 토허제 "명암", 집값 더 오르고 불편키워

토지거래허가제도(토허제)는 부동산 투기가 극심했던 1970년대 도입됐다. 당시 경제 성장과 도시 개발이 급속도로 진행되자 땅값이 폭등하고 투기 광풍이 불었다. 이에 정부는 1979년 토허제를 처음 도입했다.

노태우 정부 시절 부동산 부동산 시장이 과열되면서 토허제가 주목받았다. 주택 수요가 넘쳤지만 공급은 이에 못미쳤다. 당시 정부는 1기 신도시 개발 등 주택 공급을 늘리면서 1988년 '토지거래허가제'를 확대 시행했다. 1989년 '2·4 긴급 부동산 대책'과 '5·29가수요 억제대책' 등을 발표하며 수요를 억제시켰다.

토허제의 근간은 토지공개념에 있다. 1989년토지 공개념을 담은 '토지초과이득세법', '택지소유상한법', '개발이익환수법' 등이 제정됐다. 하지만 이후 경제 불황과 부동산 경기 침체로 인해 한동안 규제 강도가 낮아졌다.

2000년대 들어 부동산 시장이 다시 과열되면서 토허제가 다시 주목받기 시작했다. 노무현 정부 초기 노무현 정부가 2003년 주택 거래 허가제 도입을 추진하기도 했다.

2010년대 후반부터 서울·수도권 부동산 시장이 다시 폭등하면서 다시 토허제가 등장했다. 정부는 2020년 강남, 목동, 여의도 등 주요 지역에 토허제를 다시 적용했다.

2020년대의 토허제는 과거와 달리 주택 시장에 미치는 영향이 더욱 컸다. 특히 부동산 매매가 단순한 '토지 거래'가 아니라 '주택 거래'와 밀접해 실수요자들까지 큰 불편을 겪게 됐다.

토허제가 실수요자를 보호하기 위한 제도였지만, 정작 실수요자들에게 가장 큰 불편을 초래했다. 허가 절차가 복잡해 거래 기간이 길어지고, 대출 활용이 어려워 자금 계획에 차질이 생겼다. 일부 지역에서는 허가 심사만 한 달 이상 소요되면서 주택 실수요자들이 직접적인 피해를 입었다. 반면 법인이나 임대사업자들은 허가를 더 쉽게 받는 구조가 형성되면서, 오히려 특정 계층에게만 유리한 정책이라는 비판도 나왔다.

토허제가 적용된 지역에서는 일정 규모 이상의 부동산을 매입할 경우 실거주 및 실사용 목적을 증명해야 한다. 허가없이 계약을 체결하면 해당 거래는 무효로 간주된다. 여러모로 거래 당사자들에게 '불편한' 제도다.

서울시는 토허제를 도입한 이래 매년 연장 결정을 내리며 "다주택자와 투기 세력의 진입을 차단하는 효과가 있다"고 주장해왔다. 실제로 제도 시행 직후 해당 지역 거래량이 급감하면서 단기적이나마 투기 수요를 억제하는 효과를 보기도 했다. 토허제가 시행된 지역에서는 거래량이 급감하며 '거래절벽' 현상이 발생했다. 매도자는 가격이 하락할 것을 우려해 매물을 거두고, 매수자는 허가 절차의 복잡성 때문에 거래를 포기하는 경우가 많았다. 정책 의도가 통하지 않은 것이다.

거래가 줄어들며 매물 부족 현상이 심화됐고, 이에 따라 희소성이 부각되면서 가격이 오히려 상승하는 현상이 발생했다. 특히 강남권 등 인기 지역에서는 매도자 우위 시장이 형성되며 가격이 더욱 오르는 역효과가 나타났다. 거래허가를 받는 불편을 감수한 '신고가' 거래가 이어졌다.

실거주 목적으로 주택을 구입하려는 수요자들도 복잡한 허가 절차로 인해 큰 불편을 겪었다. 서류 제출과 승인 절차가 길어져 계약이 지연되거나 무산되는 사례가 빈번했다.

서울시는 지난해 8월부터 토지거래허가구역 지정 제도의 효과 검증을 위해 실시한 연구 용역을 실시했다. 그 결과 단기적으로는 부동산 거래량이 줄고 가격이 안정화하는 효과가 있으나 시간이 흐르면서 효과가 감소한 것으로 나타났다.

김평화 기자 peace@mt.co.kr

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